ניוזלטר אפריל 2016

תכנון ובנייה

בית המשפט המחוזי מרכז (כב’ השופטת בוסתן) הכריע לאחרונה, כי המחלקה לאכיפת דיני המקרקעין בפרקליטות המדינה מוסמכת להגיש כתבי אישום בהליכים פלילים ולאכוף את חוק התכנון והבניה וזאת במקביל לסמכותה של הועדה המקומית. כמו כן, נקבע כי שיקול דעתה של פרקליטות המדינה אינו תחום למקרים ספציפיים בלבד והיא אינה חבה בחובת דיווח חיצונית כלשהי בהפעלת שיקול דעתה, פרט לחובת הדיווח הפנים ארגונית בהתאם לנהליה הפנימיים.

עפ”א 52857-07-15 מדינת ישראל נ’ אונגר ואח’ (מאוחד עם עפ”א 52840 מדינת ישראל נ’ תמר רחל פרידמן ואח’ (ניתן ביום 02.03.16)

 

פסק דין זה ניתן בעקבות שני ערעורים שהגישה המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות, נגד שתי החלטות שעניינן ביטול כתבי אישום נפרדים, אשר הוגשו על ידי הפרקליטות; האחד – בשל עבירות בגין שימוש חורג בקרקע חקלאית מוכרזת, עליה נטען כי הנאשמים הקימו משרדים ואולמות תצוגה של עסקים מסחריים, והשני – בגין הקמת גן אירועים על המקרקעין ללא היתר בניה ותוך שימוש חורג בקרקע חקלאית מוכרזת, ללא היתר. בית משפט קמא סבר כי הפרקליטות פעלה בניגוד להנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כאשר בחרה להגיש כתב אישום נגד המערערים בעצמה תחת הגשת כתב אישום על ידי הועדה המקומית, ומשעשתה כן- נפל פגם בכתב האישום המצדיק את ביטולו.

בית המשפט המחוזי קיבל את הערעורים וקבע כי לפרקליטות מוקנית הסמכות להגיש כתבי אישום בהליכים פליליים ולאכוף את חוק התכנון והבניה במקביל לסמכות הועדה המקומית, זאת מכח סעיפים 11-12 לחוק סדר הדין הפלילי, כמו כן קבע כי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה אינן סותרות או מבטלות את סמכות הפרקליטות, אלא להיפך – קובעות סמכות מקבילה.

עוד נקבע בעניין זה כי לפרקליטות שיקול דעת רחב בשאלת הפעלת הסמכות המקבילה ושיקול  דעת הפרקליטות אינו תחום למקרים מצומצמים בלבד.

כמו כן, נקבע כי הפרקליטות אינה חייבת בחובת דיווח חיצוני בעת היא מפעילה את שיקול דעתה, וזאת פרט לחובת דיווח תוך ארגונית בהתאם לנהלי עבודתה. הודגש, כי היחיד אשר רשאי לחלוק על הפעלת הסמכות המקבילה של הפרקליטות הינו התובע המקומי, כאשר באי כח הנאשמים אינם רשאים לטעון בעניין.

נקבע כי היות ולא הוכח כי ההחלטה בהגשת כתבי אישום הייתה בלתי סבירה באופן קיצוני- כתבי האישום הוגשו ללא כל פגם אשר נפל בהם.

יצוין כי על פסק דין זה, הוגשו ביום 3.4.16, לבית המשפט העליון, בקשות רשות ערעור.

_____________________________________

 

בית המשפט המחוזי מרכז בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כב’ השופטת בוסתן) קבע כי חבות בהיטל השבחה בגין “זכויות מותנות” קמה במועד אישור התכנית אשר מקנה את הזכויות, ולא במועד קיום התנאי אשר מכוחו הזכויות הופכות לוודאיות. נקבע כי מתן אפשרות התנגדות לבעל הנכס הגובל לא הופכת את התכנית, לתכנית אשר כוללת זכויות אשר כפופות להליכי הקלה.

 

עמ”נ 49831-04-14 ועדה מקומית לתכנון ובנייה מודיעין נ’ בן שושן ואח’ (ניתן ביום 10.3.2016).

 

במקרה דנן, ערערה הועדה המקומית לתכנון ובנייה מודיעין על החלטת ועדת הערר שביטלה חיוב שהוטל על המשיבים, בהיטל השבחה בגין מתן היתר לבניית בריכת שחייה.

 

בבסיס הערעור עומדת השאלה האם קמה חבות בהיטל השבחה בגין “זכויות מותנות”, במועד אישורה של התכנית המקנה את הזכויות או במועד בו מתקיים התנאי מכוחו הופכות אותן הזכויות לזכויות ודאיות לפי אותה תכנית.

 

בועדת הערר נקבע כי החיוב מוטל בעת אישור התוכניות, והואיל ובעת אישור התוכניות המשיבים לא היו בעלים של המקרקעין הרי שהם אינם חייבים בהיטל השבחה ולא ניתן לדחות את מועד התשלום למועד הוצאת היתרי הבניה.

 

בפסיקה קודמת נקבע כי יש צורך לערוך הבחנה בין תכנית אשר כוללת זכויות הכפופות להליכי הקלה לבין תכנית אשר כוללת זכויות ללא הליכי הקלה. כשהזכויות אשר הוטמעו בתכנית אינן בגדר הקלה אישור התכנית הוא האירוע המשביח, אולם מימוש הזכויות הינו דו-שלבי- בעת המכירה ובעת הוצאת היתר הבנייה, כאשר המועד הקובע להערכת השומה הינו מועד התחלת התכנית.

בית המשפט קבע כי בעניין הנדון בפניו, מתן היתר לבניית בריכת השחייה לא מהווה הקלה ועל כן אירוע ההשבחה הינו אישור התוכניות התקפות, כאשר יש לחשב את היטל ההשבחה למועד זה.

 

בית המשפט הוסיף וקבע כי בנסיבות המקרה בו מתן ההיתר לבניית בריכת השחייה אינו מותנה רק בשיקול דעת הוועדה המקומית, אלא גם כפוף לאפשרות התנגדות של בעל הנכס הגובל, אין לקבל את טענת המשיבים כי התכניות התקפות מהוות אירוע אשר מחולל את מלוא ההשבחה. אולם, נקבע כי לא ניתן לקבוע כי היטל ההשבחה יחול עם מתן ההיתר, מבלי לקבוע כי מדובר בהליך הקלה.

 

בית המשפט קבע כי הדיון יחזור לשמאי, כאשר הוטל על השמאי לשום את היטל ההשבחה לפי יום אישור התכנית ולהצמיד את ההשבחה לשני מועדים – למועד המכר ולמועד מתן ההיתר.

 

_____________________________________

מקרקעין ונדל”ן

 

הצעת חוק הלוואות לדיור (תיקון – הלוואה כהון עצמי) הוראת שעה), התשע”ו-2016

הצעת חוק שהונחה על שולחן הכנסת ביום 7.3.16 (פ/2724/20).

בימים בהם מחריף הקושי בהשגת הון עצמי הנדרש לרכישת דירה ראשונה, הצעת חוק זו באה לסייע למחוסרי הדיור, באמצעות הקטנת ההון העצמי הנדרש לרכישת דירה ראשונה, כך שסכום ההלוואה לדיור הניתנת לזכאי על ידי המדינה לפי חוק הלוואות לדיור, תהווה הון עצמי ובתנאי שההלוואה לדיור בתוספת המשכנתא מהבנק לא יעלו על 90% משווי הדירה, המועד מתן ההלוואה וכן בתנאי שמחיר הדירה הנרכשת לא יעלה על 1.4 מיליון שקלים.

קרי, הצעת חוק זו, מטפלת באחד ממחוללי העוני המרכזיים הלוא הוא היעדר דיור, בהיותה מקטינה את היקף ההון העצמי הנדרש לרכישת דירה, ובכך יכולת רכישת הדירה תהא נחלתן של שכבות רבות יותר באוכלוסיה.

 

_____________________________________

 

שחזור זכויות בתכנית איחוד וחלוקה – מאת עו”ד אלון חג’בי

שחזור זכויות בתכנית איחוד וחלוקה מהו?

כב’ השופטת בוסתן בפסק דין רוט[1] הגדירה שחזור זכויות כמנגנון דו שלבי בו מתוכננות שתי תכניות עוקבות. התוכנית הראשונה מסדירה מטרה ציבורית בלבד ומפקיעה מקרקעין לצרכי ציבור, כשהפיצוי בגין ההפקעה ניתן בדרך של הקצאת זכויות במסגרת התכנית השנייה, היא התכנית המשביחה – שהיא תכנית רחבה יותר המקיפה הן את מקרקעי התכנית הראשונה, המפקיעה, והן את המקרקעין הסמוכים לה. התכנית השנייה, מעניקה זכויות סחירות, במסגרת הוראות האיחוד והחלוקה גם למקרקעין שנכללו בתחום התכנית המפקיעה ובדרך זו זוכה הבעלים הנפקע לפיצוי בעבור השטחים שהופקעו הימנו.

שנים רבות היה הליך שחזור זכויות הפרקטיקה הנוהגת במוסדות התכנון וזו אף הוכרה בפסיקה כדרך חוקית ולגיטימית לפיצוי תכנוני, ראה, בג”צ 483/88 יהושוע פריימן נ’ שר הפנים ואח’ (פורסם בנבו), עת”מ (חי) 1356/05 דוד כרמלי נגד יגאל שחר – יו”ר הוועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה (פורסם בנבו).

פרקטיקה זו עומדת, כעת, בפני שינוי לאור מדיניות מוסדות התכנון העדכנית לפיה, ככלל, יש לאסור מהלך של שחזור זכויות למעט במקרים חריגים בהם קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות הליך של שחזור זכויות.

יש הרואים בתיקון תקן 15[2] בדבר פרוט מזערי נדרש בטבלת הקצאה ואיזון הנערכת לתכנית איחוד וחלוקה שאושר על ידי מועצת שמאי המקרקעין ביום 2.4.2008, את תחילת השינוי במדיניות מוסדות התכנון בעניין שחזור זכויות.

סעיף 8.5 לתקן 15 קובע כי “לא יעשה שיחזור של הפקעות או הפרשות לצרכי ציבור שנעשו בעבר“.

בערר של המועצה הארצית בעניין גיבמיר [3], דנה ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובניה בעניין שחזור זכויות וקבעה “הכלל הוא שיש לאסור מהלך של שחזור זכויות תוך הותרת פתח צר מאוד לאפשרות לבצע שחזור זכויות בנסיבות מיוחדות“.

יתרונה של תכנית איחוד וחלוקה הוא בכך שבצד המענה התכנוני היא מסדירה בתוכה גם את הליכי הפיצוי. עם זאת, תכלית הפיצוי אינה עומדת כתכלית בפני עצמה. התכלית התכנונית היא התכלית העיקרית כאשר התכלית של חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה היא תכלית נלוות לתכלית העיקרית ונסמכת עליה – כך גורסות כיום מועצות התכנון.

לאור עיקרון בסיסי זה, קובעת וועדת המשנה לעררים כי מקום שהשטחים שהופקעו בתכנית הראשונה, המפקיעה, הוגדרו בתכנית החדשה, תכנית האיחוד והחלוקה, בייעודם כפי שהיה טרם אישור התכנית הראשונה אך ורק כדי לממש את התכלית הקניינית של תשלום הפיצוי בגין הליכי ההפקעה, וללא כל הצדקה או הגיון תכנוני בצדה, הרי שאין לאשר שחזור זכויות. המחוקק קבע מנגנון לתשלום פיצוי הפקעה ואין להשתמש בהליכי שחזור זכויות, כאשר לא קיימת תכלית תכנונית, לצורך תשלום פיצוי ההפקעה שכן במקרה כזה נטל הפיצוי נופל אך ורק על בעלי הזכויות בתחומי התוכנית במקום ש”יפול” על כתפי הקופה הציבורית כולה.

עולה אם כן, כי ניתן יהיה להכיר בהליך של שחזור זכויות מקום שקיים קשר תכנוני ישיר ובלעדי בין מהלך ההפקעה לבין תכנית האיחוד והחלוקה, שאז ניתן לומר שיש רציונל תכנוני ביסוד המהלך של שחזור זכויות והתכלית הפיצויית אינה עומדת לבדה.

עוד הכירה וועדת המשנה בהחלטתה במצבים מיוחדים וחריגים בהם התחייבות קודמת מייצרת הסתמכות המצדיקה הכרה – כחריג – בשחזור זכויות. במקרים מיוחדים אלה צריכה הסתמכות בעלי הזכויות במקרקעין  להישען על שני אדנים משמעותיים, האחד, קיומה של הוראה מפורשת בתכנית המפקיעה לאפשרות של ביצוע שחזור זכויות, השני, ישנן ראויות כי הוראה זו הובילה להסתמכות של בעלי הזכויות במקרקעין על שחזור זכויות.

בפסק דין בעניין רוט – דחה בית המשפט, בסופו של יום, את העתירה בה התבקש בית המשפט להורות למוסדות התכנון לאשר הליך של שחזור זכויות מהטעם של מעשה עשוי, אך לגופו של עניין קבע בית המשפט כי היה מקום לקבל את העתירה שכן העותרים הסתמכו על מדיניות שהיתה נהוגה במוסדות התכנון במועד אישור התכנית. בית המשפט מגיע למסקנה, כאמור, למרות שבהוראות התכנית הראשונה, המפקיעה, שלא נקבעה הוראה מפורשת בדבר האפשרות של ביצוע שחזור זכויות, לאור התנהלות מוסדות התכנון בהליכי קידום התכנית שהעידו כי המדיניות, במועד אישור התכנית המפקיעה, הכירה בהליך של שחזור זכויות. (יוער כי על פסק דין זה תלוי ועומד ערעור בפני בית המשפט העליון).

עוד ראוי להפנות לערר בעניין שרגא בירן [4] במסגרתו דחתה וועדת הערר בקשה של בעלי הקרקע לאישור הליך של שחזור זכויות בתכנית איחוד וחלוקה מהטעם כי בנסיבות המקרה לא היתה הוראה מפורשת בדבר ביצוע שחזור זכויות בתכנית המפקיעה ולא בתכנית לאיחוד והחלוקה. יתרה מזאת, הוועדה המחוזית דחתה במפורש דרישה כי סעיף כאמור, יכלל בהוראות התכנית המפקיעה, תוך שהיא קובעת כי ערכי הקרקע בתכנית האיחוד והחלוקה יהיו לפי מצבם הסטטוטורי ערב אישור התכנית זו. לפיכך, קבעה וועדת הערר שאין כל הצדקה לבצע שחזור זכויות, לא מהטעם כי ישנה הוראה בעניין מפורשת בתוכנית המפקיעה ולא מהטעם של הסתמכות על הבטחה שלטונית ו/או על המדיניות שהיתה נהוגה במוסדות התכנון במועד אישור התוכנית המפקיעה.

הנה אם כן, נכון להיום, מוסדות התכנון לא יתירו, ככלל, הליך של שחזור זכויות בתכנית איחוד וחלוקה למעט מקרים חריגים בהם יוכח כי:

  • קיים קשר תכנוני ישיר ובלעדי בין מהלך ההפקעה לבין תכנית האיחוד והחלוקה.
  • לחילופין, קיימת התחייבות קודמת המייצרת הסתמכות של בעלי הקרקע המצדיקה שחזור זכויות הנשענת על שתי יסודות משמעותיים: האחד, קיימת הוראה מפורשת בדבר שחזור זכויות בתכנית המפקיעה. השני, קיימות ראיות המוכיחות כי בעלי הזכויות בקרקע הסתמכו על הוראה זו. בעניין רוט קבע כי המשפט כי אף במקרים בהם לא נקבעה הוראה מפורשת בדבר שחזור זכויות בתכנית המפקיעה, אך התנהלות מוסדות התכנון מוכיחה כי, במועד אישור התכנית המפקיעה, שחזור זכויות היה המדיניות הנוהגת במוסד התכנון, יש לאפשר מהלך של שחזור זכויות בתכנית החדשה.

 

לקריאת המאמר המלא לחץ כאן.

_____________________________________

 

עו”ד שחר בן-עמי ועו”ד אילן שרקון השתתפו בפאנל “רגולציה ומחירי הדיור בישראל” בפסגת הנדל”ן של גלובס.

לצפייה בכתבה לחץ כאן.

[1] עת”מ 17184-09-13 רוט נ’ הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז מרכז (פורסם בנבו).

[2] תקן שמאי לעריכת טבלאות איחוד וחלוקה.

[3] ערר 32/14 גיבמיר בע”מ נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה רחובות.

[4] ערר 184/14 שרגא בירן ואח’ נגד הוועדה המקומית לתכנון ובניה פ”ת.